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Öffentlich-private Partnerschaften

Aufgabenteilung / Kommunalkompass 29.07.2021

ÖPP können eine Alternative zu konventionellen Beschaffungen sein - sie sind nicht grundsätzlich besser, aber auch nicht grundsätzlich schlechter. Vielmehr sind ÖPP dann einzugehen, wenn sie wirtschaftlich vorteilhaft sind. Daher steht zu Beginn einer ÖPP eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Jedoch sollte eine Kommune, die sich ein Projekt nicht auf konventionellem Wege leisten kann, sehr genau rechnen, ob sie es über eine ÖPP zu finanzieren oder nicht besser verzichten soll.

Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP; englisch: public-private partnerships, PPP) betrachten den gesamten Lebenszyklus eines Projekts. Die Finanzierung ist über den gesamten Lebenszyklus sicherzustellen:

Dieses Schaubild hilft, die wichtigsten Unterschiede zu einer konventionellen Beschaffung zu erklären. Erstens entfallen bei ÖPP die meist hohen kassenwirksamen Zahlungen in den ersten beiden Perioden – vor allem für den Bau (bzw. die Sanierung). Jedoch teilen sie sich zwangsläufig auf die übrigen Perioden auf. Dies kann in etwa mit dem Abschluss eines privaten Mobilfunkvertrages verglichen werden, bei dem das Handy nur einen Euro kostet: Zwar entfällt der oft teure Kauf eines Mobiltelefons, aber es ist über die gesamte Vertragslaufzeit eingepreist. Ob es günstiger ist, Handy und Vertrag gesondert zu beschaffen oder gemeinsam, sollte bei jeder Anschaffung stets aufs Neue geprüft werden.

Zweitens liegen bei ÖPP meistens alle vier Wertschöpfungsstufen – von der Planung bis zur Verwertung – in ein und derselben privaten Hand. Bei konventionellen Beschaffungen ist es entweder so, dass die öffentliche Hand nur den Bau (und ggf. auch vorab die Planung) in private Hände gibt, aber den Betrieb und die Verwertung selbst übernimmt. Oder die öffentliche Hand nutzt für jede der Wertschöpfungsstufen jeweils einen anderen privaten Partner. An dieser Stelle liegt der grundlegende Vorteil von ÖPP. Dieser eine private Partner, der ein Projekt über den gesamten Lebenszyklus begleitet, hat positive Anreize, so zu planen und zu bauen, dass ein möglichst reibungsloser, effizienter Betrieb möglich ist. Ganz nach dem Motto: Wer ein Haus baut, in das er selbst einzieht, baut es möglichst gut und gewissenhaft.

Der dritte Unterschied betrifft die Risikoteilung zwischen dem öffentlichen und dem privaten Partner. ÖPP ermöglichen es, Risiken vertraglich auf den privaten Partner zu überwälzen. Dies ist für die öffentliche Hand mit Kosten verbunden. Welche Risiken konkret durch welche Vertragsseite übernommen werden, sollte auch unter den Aspekten der Beurteilung, Kontrolle und Beherrschung von Risiken entschieden werden. Sinnvollerweise sollten solche Risiken auf den privaten Partner übertragen werden, die er selbst beeinflussen kann und die ihm positive Anreize setzen, bspw. das Risiko einer fristgerechten Fertigstellung oder Planungsrisiken. Es besteht auch die Möglichkeit, Risiken bzw. die im Eintrittsfall verbundenen Kosten zu teilen, bspw. die Bausubstanz bei Altbausanierungen betreffend.

Nachteile von ÖPP

Zwar sollen ÖPP über den gesamten Lebenszyklus für die öffentlichen Hand wirtschaftliche Vorteile haben (ansonsten wäre zwingend eine konventionelle Beschaffung vorzuziehen), dennoch sind sie mit zwei grundlegenden Nachteilen verbunden.

Zum einen ist dies ein oft schwächerer Wettbewerb im Vergleich zu der konventionellen Variante. ÖPP-Projekte bedeuten auch für den privaten Partner eine lange Laufzeit über den Lebenszyklus. Die damit einhergehenden Projektvolumina und Risiken sind oft nur für große Unternehmen zu stemmen. Auch die unterschiedlichen Wertschöpfungsstufen bedürfen einer Expertise in jedem dieser Bereiche – zwar kann der private Partner Subunternehmen beauftragen, doch benötigt er in diesem Falle zumindest für die Kontrolle z. B. der Bauqualität Fachleute: Wer z.B. ein Krankenhaus betreibt, kann eine für den Betrieb gute Planung der Immobilie (Grundrisse) durchaus beurteilen, ob die Bauausführung hochwertig ist, ggf. aber nicht. Zu beachten ist, dass auch die öffentliche Verwaltung meistens nicht in jedem dieser Bereiche Fachleute beschäftigt.

Zum anderen ist die Planungszeit des Projekts regelmäßig länger und die Planungskosten sind – mitunter deutlich – höher. Die einzugehenden Verträge zwischen den beiden Partnern benötigen Zeit und fachliche wie juristische Beratung, wodurch die Planung kostspielig wird. Bei den Verträgen ist der Spagat zu schaffen zwischen einer möglichst genauen Beschreibung der Leistung und den Vereinbarungskosten (Verhandlungen, Vertragsformulierung). Vor allem Nachverhandlungen werden – bei ÖPP wie auch konventionell – für die öffentliche Hand oft teuer. Von dieser Gefahr („Von engl. hold-up für Überfall. Die Abhängigkeit eines Vertragspartners wird nach Vertragsabschluss durch den anderen opportunistisch ausgenutzt, z. B. durch aggressive Nachverhandlungen. Regelmäßige Voraussetzung sind unvollständige Verträge.Hold-up-Problem“) betroffen sind besonders die komplizierten ÖPP-Verträge.

Jedoch folgt daraus ein Vorteil. So führt bereits die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu einer genauen Projektplanung. Auch die möglichen privaten Partner benötigen eine verlässliche Planung. Die dabei gewonnenen Informationen können und sollten auch für die eventuelle konventionelle Beschaffung bzw. Bauleistung genutzt werden.

Ein Beispiel für die Probleme und Kosten, die mit einem unvollständigen ÖPP-Vertrag einhergehen, ist die Sanierung des Südbads in Trier in den Jahren 2008 bis 2010 und dessen 25-jähriger Betrieb durch den privaten Auftragnehmer. Unter anderem monierte der Rechnungshof Rheinland-Pfalz, dass die Leistungsbeschreibung mangelhaft war, so fehlten Qualitätsanforderungen und Angaben zu den zu beachtenden technischen Regeln. Zudem war die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zugunsten der ÖPP „geschönt“. Laut Rechnungshof wäre eine konventionelle Beschaffung rund 25 Prozent effizienter gewesen. Bei einem Projektvolumen von 29 Mio. Euro entspricht dies über sieben Mio. Euro.

Wann sind ÖPP grundsätzlich sinnvoll?

Sowohl die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung als auch die juristische Beratung im Zuge der Vertragsformulierung kosten Geld. Regelmäßig sind dies für die öffentliche Hand Leistungen, die extern zu vergeben sind. Entsprechend sind grundsätzliche Überlegungen wichtig, wann eine Kommune ÖPP in Betracht ziehen sollte. Bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung sind zudem die höheren Beratungskosten bei ÖPP einzurechnen.

Sind mit einem Projekt Risiken verbunden, die zwar die öffentliche Hand nicht beurteilen oder beherrschen kann, ein privater Partner aber sehr wohl, kann eine ÖPP sinnvoll sein. Dies betrifft z. B. den Bau und Betrieb einer Straße (wetterbedingtes Fertigstellungsrisiko, Insolvenzrisiken der Subunternehmen, Risiken der technischen Ausführung).

Kann die Qualität des Betriebs gut vertraglich beschrieben werden, ist eine ÖPP sinnvoll – selbst dann, wenn die Bauqualität nicht gut festgeschrieben werden kann. Denn der private Auftragnehmer hat einen Anreiz, eine gute Bauqualität zu liefern, damit der Betrieb für ihn effizient abläuft (Unterhaltungs- und Sanierungsbedarf möglichst gering halten). Beispiel: Bau und Betrieb von Schulen und Verwaltungsgebäuden. In diesen Beispielen ist der technische Betrieb gemeint.

Umgekehrt ist eine konventionelle Beschaffung vorzuziehen, wenn die Qualität des Baus, nicht aber die Qualität des Betriebs hinreichend festgeschrieben werden kann. Beispiele können sein: Bau und Betrieb von Krankenhäusern oder Schwimmbädern.

Wie beschrieben sind ÖPP mit hohen Vereinbarungskosten verbunden. Die Literatur zu ÖPP schlägt vor, nicht die Vereinbarungskosten an sich, sondern ihren Anteil an den Projektkosten zu senken. So wird ein Projektvolumen von mindestens zehn Mio. Euro genannt. Durch die Standardisierung von Verträgen ließe sich dieser Schwellenwert senken.

In ihrem Erfahrungsbericht geben die Rechnungshöfe zahlreiche wertvolle Hinweise, was bei ÖPP grundsätzlich zu beachten ist.

 

Literatur

Alfen et al., 2010: „Lebenszyklusorientiertes Risikomanagement für PPP-Projekte im öffentlichen Hochbau“.

Rechnungshöfe des Bundes und der Länder, 2011: „Gemeinsamer Erfahrungsbericht zur Wirtschaftlichkeit von ÖPP-Projekten“.

Mühlenkamp, 2012: „Effizienzgewinne und Entlastungen öffentlicher Haushalte durch Public Private Partnership (PPP)?“, in: Küpper, H.-U. und Semper, L. (Hrsg.), 2012:„Chancen und Risiken von PPP: Eine Betrachtung aus ökonomischer und juristischer Perspektive“.

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